Reformliderlighed og offentlig ledelse

(Advarsel: indlægget er i ret begrænset omfang filosofisk; bloggen vender tilbage til sit sædvanlige fokus med næste indlæg)

Første Verdenskrig var en næsten ufattelig destruktiv konflikt. 16 millioner mennesker mistede livet som en direkte konsekvens af krigen, og den efterfølgende influenzaepidemi (som var i hvert fald delvist forårsaget af krigen) kostede mellem 50 og 100 millioner mennesker livet. Læg dertil millioner af sårede, enorme økonomiske skader, og det forhold at krigen var med til at skabe vilkårene for den endnu mere destruktive Anden Verdenskrig, og omfanget af katastrofen bliver næsten uforståeligt.

Historikere har lige siden brugt mange kræfter på at vurdere hvordan så ødelæggende en krig kunne starte, og hvorfor den fik lov at fortsætte så længe som den gjorde. Det har især virket påfaldende, at det var indlysende irrationelt for alle parter at gå i krig, og at fortsætte efter at det blev klart hvor mange menneskeliv den kostede hver dag, uge, og måned. Upartisk betragtet var der ingen af de centrale krigsførende nationer som stod til at vinde mere end de ville tabe ved at føre krig. Alligevel var der næsten ingen tøven før de kastede sig ud i krigen, og de fortsatte stort set alle til den bitre ende.

Én traditionel forklaring har været at skyde skylden på generalernes krigsliderlighed. Hypotesen går på, at officerer dengang udgjorde en subkultur med egne normer, som skabte mål og incitamenter der afveg kraftigt fra resten af samfundets. For den krigsliderlige general var målet at komme i krig, for derved at få lejlighed til at bruge sin magt over materiel og mandskab, og til at teste sine evner som strateg og leder mod modstanderens officeres evner. Formålet med og resultatet af krigen er i denne optik mindre vigtigt (undtagen for så vidt de afspejler om generalen klarede sig godt eller skidt), end selve det at føre krig.

Det er oplagt at spørge til om det faktisk er historisk korrekt at europæiske officersgrupper har haft denne indstilling, og om den i givet fald faktisk havde afgørende indflydelse på at Første Verdenskrig blev udkæmpet. Men stereotypen er i sig selv interessant, uanset om dette er tilfældet eller ej. Det er den fordi vi potentielt kan genkende de to centrale træk - (1) en subkultur med egne normer blandt ledere, som (2) skaber perverse incitamenter, dvs. mål som er skadelig for resten af samfundet - i andre sammenhænge.

Et moderne eksempel som er underbeskrevet kunne være den offentlige leder som er karakteriseret ved reformliderlighed. For moderne ledere i store dele af det offentlige er der i hvert fald 3 forhold, som er med til at forme deres incitamenter og kultur:
1) Lederen er ansvarlig for en given institution eller organisation i en begrænset periode, typisk omkring 5 år, og meget sjældent mere end 10 år.
2) Der er ingen, eller så godt som ingen, objektiv ekstern evaluering af lederens resultater, og selv når de findes er der ingen forbindelse til lederens incitamenter i form af belønning eller straf.
3) Lederen har meget få meningsfulde driftsopgaver (f.eks. at tage del i det daglige arbejde), dvs. lederens eneste eller dominerende funktion er at være ansvarlig for evt. forandringer af institutionen eller organisationen.

Tilsammen skaber disse tre forhold en struktur hvor lederens sociale status og mulighed for at legitimere berettigelsen af sin stilling ("Hvorfor sparer vi ikke lederen væk, næste gang der er fyringsrunde?") er knyttet til det at igangsætte og gennemføre væsentlige reformer af institutionen eller organisationen, og hvor der ingen risiko er ved at lave sådanne reformer, fordi deres effekt ikke evalueres systematisk, og fordi de langsigtede effekter typisk først bliver synlige længe efter at lederen er flyttet til en ny stilling. Læg dertil at en moderne leders sociale status i subkulturen af ledere er nært knyttet til netop det at være (og demonstrere at man er) aktiv, initiativrig, handlende, og energisk.

Derved begynder lighederne mellem stereotypen om den krigsliderlige general og den reformliderlige leder antageligt at blive synlige. For den reformliderlige leder er målet at være ansvarlig for at igangsætte og gennemføre væsentlige reformer, der giver lederen mulighed for at bruge sit ansvar og magt. Formålet med og resultaterne af reformerne er derimod mindre vigtige, og kan langt hen ad vejen være efterrationaliseringer, som fortrinsvis tjener til at give reformen en fernis af legitimitet.

Der er kun tale om en fernis af legitimitet, fordi det typisk er tydeligt for medarbejdere i institutionen eller organisationen, at det erklærede formål og de præsenterede argumenter for reformen ikke holder for et kritisk eftersyn, ligesom det typisk er tydeligt for disse medarbejdere at ledelsen ikke selv tager det erklærede formål og argumenter alvorligt, f.eks. ved at tage kritik der illustrerer at en planlagt reform ikke vil tjene det erklærede formål til efterretning, og aflyse reformen.

Sådanne formål og argumenter er snarere en form for "bullshit", der som filosoffen Harry Frankfurt har diagnosticeret, adskiller sig fra løgn ved at både afsender og modtager af bullshit er klar over at påstanden er falsk, og ved at afsender implicit signallerer at vedkommende er ligeglad med at påstanden er falsk, og at modtageren er klar over det.

Hvorfor er reformlidelighed et problem? Overvej som eksempel en væsentlig reform på et lille universitet med 1000 medarbejdere (enhver lighed med virkelige personer og institutioner er utilsigtet og tilfældig...). Igangsættelsen af en reform kræver medarbejderinddragelse, således at den kan udformes på den mest hensigtsmæssige måde. Typisk vil hver medarbejder bruge måske 1½-2 arbejdsdage fordelt over et halvt til et helt år på at læse udkast og arbejdspapirer, udtænke og skrive kommentarer, gå til møder, og diskutere reformen. En mindre gruppe medarbejdere, måske hver tiende, vil lægge væsentligt flere kræfter i arbejdet, måske 7-10 arbejdsdage, fordi de sidder i arbejdsgrupper der holder flere og længere møder, indsamler kommentarer og skriver høringssvar, og lignende. Antag at den gennemsnitlige medarbejder på et universitet har en månedsløn på 40.000DKK inklusiv pension, hvilket giver en gennemsnitlig timeløn på ca. 250kr (en konservativ antagelse, givet at både professorer og lektorer tjener mere end dette). Det betyder at de økonomiske omkostninger alene ved at igangsætte reformen er (med de laveste af ovennævnte skøn):
900 medarbejdere x 12 timer x 250 kroner/time +
100 medarbejdere x 56 timer x 250 kroner/time =
4.1 millioner kroner (!)

Når reformen implementeres opstår der yderligere omkostninger i kraft af arbejdet med at gennemføre den og omstille institutionen eller organisation, og tabt effektivitet i overgangsperioden. Især den sidste faktor er let at undervurdere. Hvis for eksempel hver medarbejder efterfølgende arbejder på gennemsnitligt 95% effektivitet i et år (hvorefter arbejdssituationen igen er normaliseret), så koster det i praksis:
1000 medarbejdere x (2000 arbejdstimer x 0.05) x 250 kroner/time =  25 millioner kroner (!!)

Spørgsmålet er hvad man skal stille op med reformliderlige ledere? Som eksemplet ovenfor illustrerer så er det uomtvisteligt at de kan gøre skade, ganske enkelt ved at igangsætte og gennemføre omkostningsfulde reformer der ikke stiller institutionen eller organisationen væsentligt bedre (og naturligvis især hvis reformen i sig selv endog stiller den værre).

I svaret på det spørgsmål er det på engang naivt og urimeligt at individualisere problemet, ved f.eks. at kræve at den enkelte leder blot skal agere efter andre, mere hensigtsmæssige incitamenter. Vil man for alvor gøre op med problemet, er man snarere nødt til at ændre på de strukturer, som skaber perverse incitamenter. Det kan gøres på mange måder, men et oplagt svar kunne være at lederes ageren skal underlægges samme type analyser, evalueringer, og resultatløn som andre dele af det offentlige har opereret med under NPM. Mere præcist kunne man stille to krav til lederes igangsætten og gennemførsel af reformer:

1) Der skal gennemføres en cost-benefit analyse før enhver væsentlig reform (hvor væsentlighed må defineres mere præcist for den enkelte institution og organisation, på en måde som ikke lader det være op til lederens fortolkning hvornår en reform er væsentlig), hvor de samlede omkostninger for reformen vurderes, og sammenlignes med de forventede og objektivt målbare fordele som reformen vil medføre. Naturligt nok må udgifterne til at lave en sådan analyse høre med til omkostningerne, og en leder bør efterfølgende kun kunne igangsætte reformen for så vidt resultatet af analysen viser at de forventede og objektivt målbare fordele klart overstiger omkostningerne.

2) Der skal efterfølgende gennemføres systematiske evalueringer af reformens effekt, centralt på om de forventede fordele faktisk har manifesteret sig som objektivt målbare resultater (udgifterne til disse evalueringer bør naturligvis også medregnes som omkostninger ved reformen i cost-benefit analysen). Lederens incitamenter bør knyttes tæt til resultatet af disse evalueringer, også i de tilfælde hvor lederen i mellemtiden har forladt organisationen, f.eks. ved at en væsentlig andel af lederens løn udbetales med mange års forsinkelse, og betinges af at evt. reformer har haft dokumenterbar gavnlig effekt.

Det siger sig selv at ledere vil modsætte sig sådanne tiltag, fordi de på engang begrænser deres råderum og introducerer risici hvis de udøver dårlig ledelse. Det problem har også historisk plaget forsøgene på at underlægge militære ledere civil og politisk kontrol. Men selvom de skader en leder i det offentlige kan påføre samfundet må antages at være noget mere beskedne end de ulykker som generaler kan afstedkomme, så er der god grund til at tøjle perverse incitamenter, hvad enten det er krigs- eller reformlidelighed, der er på spil.

Fælles ressourcer og positionelle goder (og hvorfor det første ikke bør spildes på det andet)

Da jeg for en del år siden arbejdede som studievejleder var en af mine opgaver at formidle information om RUCs uddannelser til potentielle studerende. Et af de bærende idealer for vores vejledning var, at vi havde til formål at hjælpe den enkelte ansøger med at finde det, som var bedst for netop hende; ikke med at overtale til noget bestemt, for eksempel at søge ind på det universitet jeg selv var ansat af. Det betød at jeg efter bedste evne informerede om både styrker og svagheder ved uddannelserne på RUC, og foreslog alternativer der var værd at undersøge på andre uddannelsessteder.

Tilgangen havde i hvert fald to væsentlige begrundelser. For det første, at den var et udtryk for respekt overfor de personer vi vejledte. I den potentielle konflikt mellem hvad der ville være bedst for dem og hvad der ville være bedst for min arbejdsgiver, RUC, ville det være et indlysende svigt af disse personer og den tillid de viste os som vejledere at vælge side til fordel arbejdsgiveren.

For det andet var min arbejdsgiver kun i en vis forstand RUC. Som offentligt ansat var jeg lønnet af staten, og i en vis forstand forpligtet på at varetage hele det danske samfunds interesser. Og det er klart at det samlet set er en fordel, at så mange potentielle studerende som muligt finder den uddannelse der passer bedst for den enkelte, snarere end at de overtales til at vælge uddannelser som passer dem mindre godt, fordi dette skaber indtægt for de pågældende uddannelser.

Med universitetsreformen i 2003 ændrede denne tilgang sig relativt hurtigt. Ikke så meget for studievejledningerne, som i ret vidt omfang holdt fast i det tidligere ideal, men for universiteternes kommunikation i bredere forstand. Kommunikationen var før reformen i ret vidt omfang et fælles projekt mellem uddannelsesinstitutionerne og statsligt forankrede uddannelsesvejledningscentre, og tilstræbte at give relativt nøgtern information og overblik til potentielle studerende. Efter reformen blev kommunikationen i stigende grad individualiseret, så hvert uddannelsessted lancerede sin egen, produceret af professionelle bureauer, og fik form af reklame.

Sådanne reklamer kan have visse fordele. Københavns universitet har i flere år kørt en fremragende kampagne, der både giver et jordnært og underholdende indblik i dagligdagen på forskellige studier, og er så charmerende at man må forvente at det trækker personer til som ellers ikke ville have taget en uddannelse.

Men de har også en væsentlig ulempe: de skaber først og fremmest positionelle goder. Et gode er positionelt hvis det kun er godt for en person såfremt andre personer har mere eller mindre af samme gode. Omvendt er et gode intrinsisk, og ikke-positionelt, hvis det er godt for en person uafhængigt af om andre personer har mere eller mindre af det samme gode.  At være høj er for eksempel ikke et intrinsisk gode - der er ikke noget særligt godt eller skidt ved at have en bestemt højde - men det kan i mange sammenhænge være et positionelt gode. Det er en fordel for en basketballspiller at være højere end sine modspillere, dvs. ikke at have en bestemt højde, men simpelthen at have mere af godet "højde" end konkurrenterne.

Reklamer skaber først og fremmest positionelle goder. Det gælder også for reklamer for uddannelsesinstitutioner. Det er ikke en fordel for et universitet at der bliver reklameret for det uafhængigt af hvordan andre universiteter bliver reklameret for - det er kun en fordel at være et universitet med flere eller bedre reklamer, fordi man derved trækker flere studerende til (det er, hvis nogen skulle være i tvivl, i meget vidt omfang antallet af studerende som afgør hvor mange penge et universitet tjener).

Positionelle goder af denne art skaber ofte et væsentligt problem. De kan nemlig føre til et våbenkapløb, hvor alle skal bruge stadigt flere penge blot for at stå stille. Hver gang ét universitet opgraderer sit reklamebudget, så er de andre nødt til at følge med for ikke at miste studerende. Det er en variant af Tragedy of the Commons, hvor hver deltager i en konkurrence er tvunget til at bruge langt flere ressourcer på et formål end det ville være optimalt både samlet og individuelt, simpelthen fordi de enkelte deltagere i konkurrencen hele tiden er tvunget til at opgradere for ikke at tabe terræn.

Problematikken er imidlertid ikke unik for universitetsverdenen. Da jeg efter mine studier stiftede personligt bekendtskab med dagpengesystemet, på godt og (mest) ondt, slog det mig næsten øjeblikkeligt, at bag ved alle de små menneskelige katastrofer som systemet var fuldt af, så var der en langt mere væsentlig systemisk katastrofe. Hele systemet er nemlig i altovervejende omfang indrettet på at give de ledige positionelle goder.

Det væsentligste substantielle indhold i det moderne system er nemlig at give den enkelte redskaber til at skrive bedre ansøgninger og gøre et bedre indtryk til en jobsamtale. For den enkelte jobsøgende er sådanne redskaber vigtige - de kan gøre forskellen på at få arbejde eller ej (også selvom deres værdi typisk overdrives så voldsomt at det er ufrivilligt komisk). Men "bedre" betyder i denne sammenhæng kun "bedre end konkurrenterne". For hver jobsøger som får jobbet fordi hun har opgraderet sin ansøgning er der en anden jobsøger som derfor ikke får arbejde. Og da netop evnen til at søge job er en af de få kompetencer der groft sagt aldrig er brug for på en arbejdsplads, så får arbejdsgiverne ikke dygtigere medarbejdere af den grund.

Den store indsats som jobsøgere og store dele af dagpengesystemet gør for at give alle positionelle goder (på samme tid!) er således samlet set et enormt spild af ressourcer - hvis alle bliver flyttet lige meget af at arbejde med at forbedre deres jobsøgning, så ville intet gå tabt og ingen stå anderledes hvis ingen fik opgraderet deres jobsøgningsevner (for en mere realistisk betragtning er det ikke alle der bliver flyttet lige meget, men det er ikke klart at det gør en forskel for hvorvidt ressourcerne bliver spildt).

Sådanne ulemper ved konkurrencesystemer er velkendte og velbeskrevne i økonomisk teori, og der kan i nogle situationer være fordele der opvejer dem for konkurrence på det private marked. Men for statslige aktører er der i udgangspunktet kun grund til at investere i at skabe positionelle goder hvis 1) det kun er en begrænset gruppe der udstyres med det positionelle gode (hvis alle får det, så er vi lige vidt), og 2) der er en grund til at netop denne gruppe skal stilles bedre end andre. Det kunne for eksempel være, som såkaldte "luck-egalitarians" hævder, at vi bør hjælpe de, som er stillet dårligt uden selv at være skyld i det, med at blive stillet lige så godt som os andre. Det kunne for eksempel være børn fra bogligt svage hjem, som har en ufortjent ulempe i konkurrence med børn fra bogligt stærke hjem.

For de ovenstående eksempler (og utvivlsomt mange andre), er de betingelser ikke opfyldt. Givet at det er vores fælles ressourcer som spildes, og at vi næsten dagligt mindes om at de fælles ressourcer skal prioriteres særdeles hårdt, så er dette grundlæggende uforsvarligt. Hvis man vil finde et smertefrit sted at skære på offentlige udgifter, så er ressourcer som bruges til at skabe positionelle goder det oplagte sted at starte.