Reformliderlighed og offentlig ledelse

(Advarsel: indlægget er i ret begrænset omfang filosofisk; bloggen vender tilbage til sit sædvanlige fokus med næste indlæg)

Første Verdenskrig var en næsten ufattelig destruktiv konflikt. 16 millioner mennesker mistede livet som en direkte konsekvens af krigen, og den efterfølgende influenzaepidemi (som var i hvert fald delvist forårsaget af krigen) kostede mellem 50 og 100 millioner mennesker livet. Læg dertil millioner af sårede, enorme økonomiske skader, og det forhold at krigen var med til at skabe vilkårene for den endnu mere destruktive Anden Verdenskrig, og omfanget af katastrofen bliver næsten uforståeligt.

Historikere har lige siden brugt mange kræfter på at vurdere hvordan så ødelæggende en krig kunne starte, og hvorfor den fik lov at fortsætte så længe som den gjorde. Det har især virket påfaldende, at det var indlysende irrationelt for alle parter at gå i krig, og at fortsætte efter at det blev klart hvor mange menneskeliv den kostede hver dag, uge, og måned. Upartisk betragtet var der ingen af de centrale krigsførende nationer som stod til at vinde mere end de ville tabe ved at føre krig. Alligevel var der næsten ingen tøven før de kastede sig ud i krigen, og de fortsatte stort set alle til den bitre ende.

Én traditionel forklaring har været at skyde skylden på generalernes krigsliderlighed. Hypotesen går på, at officerer dengang udgjorde en subkultur med egne normer, som skabte mål og incitamenter der afveg kraftigt fra resten af samfundets. For den krigsliderlige general var målet at komme i krig, for derved at få lejlighed til at bruge sin magt over materiel og mandskab, og til at teste sine evner som strateg og leder mod modstanderens officeres evner. Formålet med og resultatet af krigen er i denne optik mindre vigtigt (undtagen for så vidt de afspejler om generalen klarede sig godt eller skidt), end selve det at føre krig.

Det er oplagt at spørge til om det faktisk er historisk korrekt at europæiske officersgrupper har haft denne indstilling, og om den i givet fald faktisk havde afgørende indflydelse på at Første Verdenskrig blev udkæmpet. Men stereotypen er i sig selv interessant, uanset om dette er tilfældet eller ej. Det er den fordi vi potentielt kan genkende de to centrale træk - (1) en subkultur med egne normer blandt ledere, som (2) skaber perverse incitamenter, dvs. mål som er skadelig for resten af samfundet - i andre sammenhænge.

Et moderne eksempel som er underbeskrevet kunne være den offentlige leder som er karakteriseret ved reformliderlighed. For moderne ledere i store dele af det offentlige er der i hvert fald 3 forhold, som er med til at forme deres incitamenter og kultur:
1) Lederen er ansvarlig for en given institution eller organisation i en begrænset periode, typisk omkring 5 år, og meget sjældent mere end 10 år.
2) Der er ingen, eller så godt som ingen, objektiv ekstern evaluering af lederens resultater, og selv når de findes er der ingen forbindelse til lederens incitamenter i form af belønning eller straf.
3) Lederen har meget få meningsfulde driftsopgaver (f.eks. at tage del i det daglige arbejde), dvs. lederens eneste eller dominerende funktion er at være ansvarlig for evt. forandringer af institutionen eller organisationen.

Tilsammen skaber disse tre forhold en struktur hvor lederens sociale status og mulighed for at legitimere berettigelsen af sin stilling ("Hvorfor sparer vi ikke lederen væk, næste gang der er fyringsrunde?") er knyttet til det at igangsætte og gennemføre væsentlige reformer af institutionen eller organisationen, og hvor der ingen risiko er ved at lave sådanne reformer, fordi deres effekt ikke evalueres systematisk, og fordi de langsigtede effekter typisk først bliver synlige længe efter at lederen er flyttet til en ny stilling. Læg dertil at en moderne leders sociale status i subkulturen af ledere er nært knyttet til netop det at være (og demonstrere at man er) aktiv, initiativrig, handlende, og energisk.

Derved begynder lighederne mellem stereotypen om den krigsliderlige general og den reformliderlige leder antageligt at blive synlige. For den reformliderlige leder er målet at være ansvarlig for at igangsætte og gennemføre væsentlige reformer, der giver lederen mulighed for at bruge sit ansvar og magt. Formålet med og resultaterne af reformerne er derimod mindre vigtige, og kan langt hen ad vejen være efterrationaliseringer, som fortrinsvis tjener til at give reformen en fernis af legitimitet.

Der er kun tale om en fernis af legitimitet, fordi det typisk er tydeligt for medarbejdere i institutionen eller organisationen, at det erklærede formål og de præsenterede argumenter for reformen ikke holder for et kritisk eftersyn, ligesom det typisk er tydeligt for disse medarbejdere at ledelsen ikke selv tager det erklærede formål og argumenter alvorligt, f.eks. ved at tage kritik der illustrerer at en planlagt reform ikke vil tjene det erklærede formål til efterretning, og aflyse reformen.

Sådanne formål og argumenter er snarere en form for "bullshit", der som filosoffen Harry Frankfurt har diagnosticeret, adskiller sig fra løgn ved at både afsender og modtager af bullshit er klar over at påstanden er falsk, og ved at afsender implicit signallerer at vedkommende er ligeglad med at påstanden er falsk, og at modtageren er klar over det.

Hvorfor er reformlidelighed et problem? Overvej som eksempel en væsentlig reform på et lille universitet med 1000 medarbejdere (enhver lighed med virkelige personer og institutioner er utilsigtet og tilfældig...). Igangsættelsen af en reform kræver medarbejderinddragelse, således at den kan udformes på den mest hensigtsmæssige måde. Typisk vil hver medarbejder bruge måske 1½-2 arbejdsdage fordelt over et halvt til et helt år på at læse udkast og arbejdspapirer, udtænke og skrive kommentarer, gå til møder, og diskutere reformen. En mindre gruppe medarbejdere, måske hver tiende, vil lægge væsentligt flere kræfter i arbejdet, måske 7-10 arbejdsdage, fordi de sidder i arbejdsgrupper der holder flere og længere møder, indsamler kommentarer og skriver høringssvar, og lignende. Antag at den gennemsnitlige medarbejder på et universitet har en månedsløn på 40.000DKK inklusiv pension, hvilket giver en gennemsnitlig timeløn på ca. 250kr (en konservativ antagelse, givet at både professorer og lektorer tjener mere end dette). Det betyder at de økonomiske omkostninger alene ved at igangsætte reformen er (med de laveste af ovennævnte skøn):
900 medarbejdere x 12 timer x 250 kroner/time +
100 medarbejdere x 56 timer x 250 kroner/time =
4.1 millioner kroner (!)

Når reformen implementeres opstår der yderligere omkostninger i kraft af arbejdet med at gennemføre den og omstille institutionen eller organisation, og tabt effektivitet i overgangsperioden. Især den sidste faktor er let at undervurdere. Hvis for eksempel hver medarbejder efterfølgende arbejder på gennemsnitligt 95% effektivitet i et år (hvorefter arbejdssituationen igen er normaliseret), så koster det i praksis:
1000 medarbejdere x (2000 arbejdstimer x 0.05) x 250 kroner/time =  25 millioner kroner (!!)

Spørgsmålet er hvad man skal stille op med reformliderlige ledere? Som eksemplet ovenfor illustrerer så er det uomtvisteligt at de kan gøre skade, ganske enkelt ved at igangsætte og gennemføre omkostningsfulde reformer der ikke stiller institutionen eller organisationen væsentligt bedre (og naturligvis især hvis reformen i sig selv endog stiller den værre).

I svaret på det spørgsmål er det på engang naivt og urimeligt at individualisere problemet, ved f.eks. at kræve at den enkelte leder blot skal agere efter andre, mere hensigtsmæssige incitamenter. Vil man for alvor gøre op med problemet, er man snarere nødt til at ændre på de strukturer, som skaber perverse incitamenter. Det kan gøres på mange måder, men et oplagt svar kunne være at lederes ageren skal underlægges samme type analyser, evalueringer, og resultatløn som andre dele af det offentlige har opereret med under NPM. Mere præcist kunne man stille to krav til lederes igangsætten og gennemførsel af reformer:

1) Der skal gennemføres en cost-benefit analyse før enhver væsentlig reform (hvor væsentlighed må defineres mere præcist for den enkelte institution og organisation, på en måde som ikke lader det være op til lederens fortolkning hvornår en reform er væsentlig), hvor de samlede omkostninger for reformen vurderes, og sammenlignes med de forventede og objektivt målbare fordele som reformen vil medføre. Naturligt nok må udgifterne til at lave en sådan analyse høre med til omkostningerne, og en leder bør efterfølgende kun kunne igangsætte reformen for så vidt resultatet af analysen viser at de forventede og objektivt målbare fordele klart overstiger omkostningerne.

2) Der skal efterfølgende gennemføres systematiske evalueringer af reformens effekt, centralt på om de forventede fordele faktisk har manifesteret sig som objektivt målbare resultater (udgifterne til disse evalueringer bør naturligvis også medregnes som omkostninger ved reformen i cost-benefit analysen). Lederens incitamenter bør knyttes tæt til resultatet af disse evalueringer, også i de tilfælde hvor lederen i mellemtiden har forladt organisationen, f.eks. ved at en væsentlig andel af lederens løn udbetales med mange års forsinkelse, og betinges af at evt. reformer har haft dokumenterbar gavnlig effekt.

Det siger sig selv at ledere vil modsætte sig sådanne tiltag, fordi de på engang begrænser deres råderum og introducerer risici hvis de udøver dårlig ledelse. Det problem har også historisk plaget forsøgene på at underlægge militære ledere civil og politisk kontrol. Men selvom de skader en leder i det offentlige kan påføre samfundet må antages at være noget mere beskedne end de ulykker som generaler kan afstedkomme, så er der god grund til at tøjle perverse incitamenter, hvad enten det er krigs- eller reformlidelighed, der er på spil.